关于全市检察机关公益诉讼工作情况的调查报告

                                           伊春市人大常委会调研组

                                             （2019年4月26日）

市人大常委会：

按照市人大常委会2019年监督工作计划安排，4月初市人大常委会调研组深入市检察院、铁力市、伊春区、翠峦区、美溪区检察院对全市检察机关公益诉讼工作开展情况进行专题调查。调研组通过到案件发生地实地查看、听取汇报、座谈交流、调取卷宗、查阅资料等方式进行了深入调查，现将调查情况汇报如下。

一、全市检察机关公益诉讼工作开展情况

2017年7月公益诉讼制度实施以来，全市检察机关以习近平总书记“检察官是公共利益的代表”重要指示精神为指导，提高政治站位，强化责任担当，围绕中央、省市委和上级院公益诉讼工作部署，主动融入市委市政府工作大局，针对损害公益的重大案件履行监督职责，取得了实质性成效。截至今年3月末，全市检察机关共办理行政公益诉讼诉前程序案件230件，制发检察建议221件，办理民事公益诉讼案件1件，刑事附带民事公益诉讼案件1件。其中，涉及生态环境和资源保护202件、食品药品安全28件。

（一）严格落实诉前程序，促进行政机关主动维护公益。全市检察机关把诉前维护公益作为最佳状态，通过诉前发出检察建议，促使有关行政机关依法履职。铁力市检察院发现张运光违法采砂并私自在河道内修筑道路，导致河岸溃坝、水土流失，严重影响生态环境，当日向市水务局发出检察建议，要求依法查处违法行为，水务局在2天内清理了河道内堆积的砂石、拆除了河道内的阻水道路，维护了河道安全。此案发挥诉前程序的灵活性和实效性，推动行政机关主动履职纠错，并率先采取检察建议宣告送达，得到省院高继明检察长会议表扬。翠峦区第一小学周边五家托管班未办理食品经营许可，为托管学生提供用餐，翠峦区检察院向区食药监局送达检察建议，要求依法处理非法经营行为、加强校园周边食品安全监管。区检察院争取区委、区政府支持，在依法取缔非法经营托管班的同时，协调相关部门依法注册登记成立看护服务中心，在满足孩子用餐需求的同时，有效解决食品安全问题。为拓宽司法为民渠道，全市两级检察机关同步成立公益损害与诉讼违法举报中心暨12309检察服务中心,受理的40余件群众举报线索全部移送业务部门办理。新青区检察院设立“随手拍”举报平台，使群众便捷、高效反映公益诉讼线索，现已受理线索9条，立案2件。

（二）突出重点领域整治，成效初步显现。全市检察机关根据全国人大常委会授权决定中确定的生态环境和资源保护、食品药品安全等重点领域，围绕人民群众关心的难点问题，依法行使监督职权。一是重点突出，聚焦生态资源保护。将森林资源保护作为工作重点，在全省率先开展“有效减少涉林犯罪发生、保护伊春绿水青山”专项生态检察活动，查处毁坏林地、盗伐林木、占用农地等破坏资源环境犯罪109件180人，督促补植复绿恢复林地210亩，退耕还林补植树苗46850株，既重拳打击了犯罪，也让受损的生态资源得以及时修复。二是亮点纷呈，服务经济社会发展。深入开展校园及周边食品安全、医疗废物清理、水源地保护等公益诉讼专项活动，办理影响群众健康、损害群众利益的污染环境违法犯罪案件81件。2018年春季伊春宝字农业科技有限公司美溪区兰新繁育基地，因污水处理站故障暂停使用，将未处理的污水向冬季暂存池排放及向野外倾倒。区检察院在向区环保局发出诉前检察建议后，帮助企业联系污水处理场、建立污水临时存放点，采取污水排放应急措施，促进企业积极整改。在了解企业新研发有机复合肥项目，每年可消耗美溪区近50%食用菌废弃菌袋后，区检察院积极向区委、区人大汇报，为企业提供食用菌废弃菌袋支持新项目研发。目前，已生产3批有机肥，消耗70多万只食用菌废弃菌袋，在治理企业环境污染问题的同时使企业增加新效益，促进企业健康发展。全市各基层检察院结合实际，围绕重点，开展专项执法监督活动，嘉荫县检察院开展焚烧医疗废物处置执法监督，汤旺河区检察院开展清除木耳菌袋防止水源地污染，翠峦区检察院、西林区检察院保障学生“舌尖上的安全”等专项活动，在解决问题的同时，促进区域经济健康发展，受到地方党委肯定和人民群众点赞。三是多点联动，广泛宣传营造氛围。组建47人的公益诉讼联络员队伍，加强对群众公益诉讼知识的普及。采取检察新媒体发布、发放传单，开展宣传周、宣传月等活动和形式向群众介绍检察机关公益诉讼新职能，铁力市、嘉荫县、新青区院拍摄了专题宣传片，红星区院制作了宣传漫画，为公益诉讼营造了良好社会氛围。

（三）完善协作配合机制，促进深度融合。通过探索和努力,形成党委统一领导下各部门密切协作、检察机关充分发挥职能作用、社会各界支持帮助的体制机制。一是构建三方协作工作机制。构建“两级院协同、基层院协同、检察机关与监察机关、行政执法机关、司法机关协同”三个协同工作模式，打造检察机关与相关部门分工协作、共同发力的生态检察工作新格局。二是强化与行政执法机关协作。市检察院成立驻环保、卫计、食药监等7部门检察联络室及各部门驻市院工作室，全市两级检察机关共派驻行政机关检察联络室65个、行政机关驻检察院工作室70个，互派干部双向挂职交流130人，加深与监察、行政、司法部门相互理解支持，树立“一盘棋”思想。三是夯实联席会议制度成果。检察机关与相关行政部门确立了常态化沟通衔接机制，通报办案数据信息和典型案例，增进交流、凝聚共识，构建良性互动工作模式。

（四）强化检察建议落实，体现刚性约束。一方面强化检察建议落实质效。各基层检察院对检察建议落实情况逐案监督检查，市院调查组对基层院监督检查情况进行调查核实，推动行政机关主动履职纠错，确保检察建议刚性约束。2017年至2018年末制发的198份《检察建议书》行政机关全部回复并整改到位，2019年办理的部分案件尚未到回复或整改期限，检察机关将继续跟踪问效。铁力市院在全省率先尝试检察建议宣告送达制度，召开宣告送达会邀请人大代表、政协委员、社区干部等参加，向行政机关送达《检察建议书》，听取行政机关意见，有效加强了检察监督效果，工作经验在高检院转发，现全市检察机关共宣告送达检察建议19件。另一方面主动与行政机关研究整改措施。检察机关制发检察建议后，主动与行政机关沟通协商，了解行政机关意见建议及未履行职责原因，研究解决问题方法措施。铁力市落实检察建议，制定了河道采砂三年规划和水源地保护办法。

二、存在的困难和问题

（一）认知度还不高。在调查中了解到，部分行政单位对公益诉讼制度认识还不到位，对检察机关提起公益诉讼的职能、性质认识存在偏差，没有充分认识到行政机关是公益保护第一责任人，反而片面认为公益诉讼工作就是检察机关的事情，检察机关找上门就是麻烦找上门，对本部门可能成为被告感到压力很大，在线索的移送、工作的配合等方面存在着积极性不高、工作不顺畅等问题。就社会认知度来看，尽管检察机关着力宣传公益诉讼工作，但社会公众对公益诉讼重要性仍认识不足，对公益诉讼的制度安排不甚了解，公民对维护公共利益和国家利益的意识不强，企业和个体经营者对应承担的社会责任认识不清、责任感不强。从全市检察公益诉讼案件性质来看，几乎均为行政公益诉讼案件，民事公益诉讼案件较少，案件结构相对单一。因此，在争取社会各界和群众广泛支持、营造浓厚氛围上全社会仍然需要下大气力。检察机关内部也存在着对公益诉讼工作的重要性认识不到位，担当意识不足，存在一定等靠观望和畏难情绪，各基层院工作开展不平衡，一些集中开展的重点工作，在个别基层院效果不理想，内部各部门之间的协作配合机制尚待完善。

（二）体制机制还不健全。公益诉讼是一项全新工作，法律规定较为笼统，实施细则、工作流程等尚在探索和制定之中，公益诉讼工作迫切需要具体制度的规范。实践工作中，无论是与监察机关、人民法院、行政机关的衔接，还是检察机关内部的操作，都还存在缺乏完善的制度和机制，工作不够规范等问题。一是检察机关关于公益诉讼全流程的操作规范没有完全建立；二是检察机关与监察机关、各行政机关的线索移送机制和信息共享机制没有完全建立。人民检察院在与各行政机关探索建立了相关信息共享和沟通机制，但也仍处于浅层次。三是公益诉讼案件调查取证难、鉴定难、鉴定贵等问题突出。生态环境损害修复的配套机制不够健全。围绕生态环境损害、食品安全危害及其他对公共利益损害的检察建议针对性、可操作性还有待进一步加强，跟踪监督检察建议落实还需要加强。

（三）机构和队伍建设需进一步加强。随着检察体制改革和法治国家建设的深入推进，检察机关民行检察任务日益繁重，民行检察干警不仅要承担公益诉讼职责，还要完成民行检察监督的其他任务，案多人少矛盾突出，疲于办案、指导基层业务。无法在公益诉讼法律法规掌握能力、案件线索发现能力、证据收集能力、沟通协调能力、诉讼抗辩能力等方面得到系统培训和提高。　

三、几点建议

（一）进一步增强政治意识和责任意识。检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重要制度安排，对于维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政和法治政府建设具有重大意义。检察机关提起公益诉讼，是代表国家履行法律监督职能，体现的是国家意志。全市两级检察机关要强化组织领导，敢于担当、积极作为，真正把此项工作作为一把手工程来抓，要坚持党委领导，积极取得政府的支持，及时研究工作措施，认真分析工作难点，努力推进工作开展。要进一步树立大局意识、担当意识、责任意识，形成横向一盘棋、纵向一体化开展公益诉讼的工作格局。

（二）积极构建公益诉讼工作的长效机制。检察机关作为国家的法律监督机关，应当切实履行法律监督职能，通过诉前检察建议、支持起诉、提起公益诉讼等法定方式，依法维护国家利益和社会公共利益。一是强化对基层检察机关的领导，在公益诉讼案件业务上给予更多的指导，在工作推进中遇到的阻力更多的给予协调。二是优化公益诉讼案件结构，适当加大民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼的办案力度，促进行政机关依法履职、适格主体主动维权，切实维护公共利益。三是检察机关内部要加强公益诉讼案件发现机制和内部线索移送、案件交办、转办机制建设，形成以民行部门为主导、相关部门协作配合的工作格局。四是要建立和完善与相关部门的外部协作机制、配合机制，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，努力建立健全信息共享、案情通报、案件移送和办案协作等制度。要与监察机关积极探索建立案件线索双向移送机制、案件信息共享机制、证据交换使用机制，按照法定程序将案件线索、案件信息、证据根据对方需要进行移送，实现案件信息共享。五是进一步加强对类案和个案的分析，提出更有针对性和可操作性的检察建议。各级检察机关要加强公益诉讼案件检察建议落实情况的监督，切实增强检察建议的刚性约束和检察建议的权威。

（三）努力营造公益诉讼的良好社会氛围。检察机关应当采取发布典型案例、以案释法、检察官进社区企业、担任法治副校长等方式大力宣传公益诉讼工作，对于社会影响较大、人民群众广泛关注的案件，及时发布案件信息，公开案件办理情况，积极回应社会关切。主动与司法行政部门及有关媒体沟通协调，把公益诉讼制度纳入普法宣传教育范围，加强对公益诉讼工作的宣传报道，提高公益诉讼制度的社会知晓度，增强公民、法人和其他社会组织维护国家利益和社会公共利益的意识，对阻碍、干扰检察机关开展公益诉讼工作的单位和个人予以曝光或追究，为开展公益诉讼工作营造良好舆论氛围和社会环境。

（四）加强公益诉讼工作保障。要以司法体制综合配套改革为契机，调整公益诉讼机构，配齐配强公益诉讼办案队伍，充实一线办案力量，保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应。要积极协调各方加强公益诉讼工作保障，落实调查取证、环境监测、鉴定评估、经费保障制度。加快推进公益诉讼信息化智能化建设，充分利用现代化信息手段，加快建设行政执法与刑事司法信息共享平台，实现案件线索、信息共享。