伊春市人大常委会视察组关于视察全市山水林田湖草生态保护 修复工程工作情况的报告

——2021年6月28日在伊春市第十四届人民代表大会常务委员会第三十四次会议上

伊春市人大农业林业委员会主任委员   江 华

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

按照市人大常委会2021年监督计划安排，在市人大常委会副主任李光的组织安排下，农林委及部分市人大代表组成专项视察组，于5月31日至6月1日，深入到市山水林田湖草生态保护修复项目建设工程指挥部（市山水项目指挥部）和伊美区、乌翠区，对全市山水林田湖草生态保护修复工程（以下简称“保护修复工程”）进行专项视察。视察期间，视察组采取实地查看、听取汇报、座谈交流等方式，对保护修复工程推进落实情况进行了综合归纳整理，现将具体情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

保护修复工程于2018年10月23日被列为国家第三批试点项目，分森林保护修复工程、水环境综合治理工程、生物多样性工程3大类，共6个子项目（分9个标段），原定建设工期为2019年至2020年两年，后因项目可研、市域方案、初步设计前后发生两次调整等原因，工期顺延至2021年末。2019年12月22日，举行工程总承包（EPC）合同签约仪式，市山水项目指挥部与杭州中艺公司代表正式签约，12月31日，市山水项目指挥部与8家监理公司代表签约。保护修复工程总投资17.96亿元（其中，中央投资4.45亿元，省级投资6.75亿元，我市自筹6.76亿元）。2019年到位资金6.2亿元，2020年到位资金8.4亿元，2021年到位资金2.65亿元。

（二）绩效目标

恢复新增林草面积1089.43公顷（其中，新增林地1045.67公顷，新增草地43.76公顷），林草保护修复面积174.25公顷，新增湿地保护面积646.49公顷，矿山修复10.75公顷，新增高标准农田面积1733公顷。同时，每年削减大量污染物排放，包括削减COD268.18吨、氨氮44.29吨、总磷4.69吨。保护修复工程结束后，区域生态环境质量将得到极大提升。

（三）完成进度

截止2021年5月31日止，保护修复工程3大类6个子项目（分9个标段）整体任务完成进度拖后。

1.伊春河（含老河道）水环境综合治理工程，彩虹桥至天华桥部分（1标段），累计完成工程量占比60%。水利工程部分（2标段），累计完成工程量占比38.6%。北山矿坑修复部分（3标段），累计完成工程量占比72%。

2.伊春市原伊翠铁路生态修复工程，市人社局至木雕园部分（4标段），累计完成工程量占比63.5%。木雕园至翠峦段（5标段），累计完成工程量占比42%。

3.小兴安岭腹地北山植被恢复与保护工程（6标段），累计完成工程量占比40%。

4.小兴安岭腹地南山植被恢复与保护工程（7标段），累计完成工程量占比22%。

5.小兴安岭腹地南北山林缘交错带生态修复工程（8标段），累计完成工程量占比21.5%。

6.伊春市伊春河秋沙鸭栖息地修复治理工程（9标段），累计完成工程量占比52.98%。

二、推进方法和措施

在保护修复工程的组织实施过程中，市委、市政府深入领会和践行习近平生态文明思想和系列讲话精神，坚持主要领导亲自抓，分管领导具体抓，组织相关职能部门主动作为、狠抓落实，推进了工程项目的有效实施。

（一）强化领导，重点组织推进

保护修复工程自2018年8月开始立项至今实施以来，市委、市政府主要领导同志高度重视此项工作，曾先后多次召开市委书记专题会议、市委常委会议、市政府常务会议，多次亲临施工现场调研督导，重点施工阶段每周听取工作进度专项报告，对重点问题及时批示部署。保护修复工程历任4位主管副市长负责组织召集指挥部例会、调度会、座谈会共计181次，重点推进解决设计优化调整、占用林地、地块重叠、费用下浮比例、委托第三方机构、项目征拆等方面问题， 并针对工程项目中出现的重点问题及时“入省进京”，沟通解决工程项目中的困难障碍，推进保护修复工程有序进行。

（二）科学调整，统筹优化方案

针对保护修复工程推进过程中发现的前期项目可研、市域方案、初步设计存在的政策理念不清、可研编制不细、设计缺乏统筹等缺陷问题，市委、市政府主要领导同志提出了 “宁可慢、不能乱” “全面统筹、科学规划，科学制定生态修复方案”等工作要求。时任李立新副市长带队赴省自然资源厅对接，争取到允许我市最后一次调整优化项目可研、市域方案及初步设计的机会，准许保护修复工程扩大项目实施区域。市山水项目指挥部组织相关成员单位和项目设计单位通过反复组织项目研讨（目的性）、反复深入现场实地踏查（可操作性）、反复征求领导和专家意见（科学性），解决了项目前期不合理问题，为优化调整方案奠定了科学基础。项目可研、市域方案、初步设计的调整优化方案经过市政府常务会议和市委常委会分别审议通过后，于2020年9月17日，按相关程序完成审批，并向省山水办备案工作，新的方案得以确定。

通过优化调整方案，保护修复工程四大优势明显体现。一是整体性优势，将过于分散地块，调整集中于西山水库水源地保护区内，进一步提高了山水林田湖草生态保护修复整体性、科学性；二是系统性优势，由主要围绕伊春河主核心区（原伊春区），调整为以伊春河流域干流为核心线，向外围扩展工作区。对伊春河水环境治理工程，扩大至自西山水库至入汤旺河河口区域及沿线区域，体现了按小流域开展山水林田湖草生态保护修复工程系统性、完整性；三是目标性优势，市域方案调整后，保证了考核绩效指标高于省方案内分配绩效指标；四是操作性优势，通过集中连片设计，解决了原有地块分散不易组织施工、成本过高等问题。

（三）严格监管，确保质量和进度

一是加强进度管理。保护修复工程新方案实施以后，按照市政府分管领导的工作要求，市山水项目指挥部制定印发了《伊春市山水林田湖草生态保护修复项目“百日会战”实施方案》《伊春市山水林田湖草生态保护修复项目任务责任清单》，明确各方要严格履行责任，重点解决征地拆迁、苗木采购、苗木栽植等方面问题，要求相关标段工程监管单位，实时掌握工作动态，每天报告工程进度，推进进度按计划落实。二是加强项目监管。市山水项目指挥部在伊春日报上连续刊登《工程公告》，接受群众监督和举报。积极配合市纪委监委、市检察院、市法院对保护修复工程建设进行全面监督，及时提供保护修复工程文件及数据信息，并对相关问题进行反馈。按照市委主要领导要求，市检察院对保护修复工程内外业实施情况进行调查，了解掌握是否存在失渎职、不作为、慢作为、乱作为问题，预防违法违纪现象的发生。三是加强苗木综合监管。市山水项目指挥部研究制定了《苗木认质认价管理办法》，临时成立了苗木询价小组分别赴哈尔滨、伊春周边对青皮云杉、胡桃楸、水曲柳等近200种苗木进行询价，并多次组织林业专家研究苗木栽植工作，督促施工单位按要求严格落实栽植规定，同时成立了质量检查组，深入植树现场开展巡回检查督导，对存在问题及时提出整改意见，促进了苗木质量和栽植质量的提升。四是加强各项工程监管。今年春季生态修复工程陆续展开，市山水项目指挥部组织所属市直责任单位在工程施工现场进行全天候监管，重点推进解决苗木采购、栽植，人员配备、设备投入，进度、质量、安全，资金拨付等方面问题。委托8家监理公司对9个标段的施工质量进行监督管理，用相关工程质量标准进行质量监督，用标准认定质量，保证保护修复工程顺利达标。

（四）建立机制，明确管理职责

根据保护修复工程建设的需要，我市先后成立了由市长任组长，主管副市长任副组长，由市直相关部门主要负责同志为成员的伊春市山水林田湖草生态保护修复工作领导小组，领导小组办公室设在市自然资源局，负责与省山水办进行沟通对接，牵头组织协调成员单位，督促落实上级各项部署和工作要求。成立了由主管副市长任总指挥，市直相关部门主要负责同志为成员的伊春市山水林田湖草生态保护修复建设工程指挥部，下设成立了综合部等9个部门，具体负责工程项目招投标、牵头组织专家评审、履行竣工验收程序等工作。成立了伊春市山水林田湖草生态保护修复指挥部临时党委，加强对党员的教育、管理和监督，保证中央和省市委各项决定的贯彻执行。根据保护修复工程管理需要，市山水项目指挥部建立了各项工作职责12项，项目招投标、资金管理等监管制度16项，对各方职责进行了规定，明确了各方管理责任。

三、存在困难及问题

虽然经过保护修复工程各方的积极努力，项目建设取得一定进展，但由于各方管理缺陷问题及各种不利因素的制约，相关问题仍比较突出，目前来看，按时完成省委省政府确定的百大项目完成时限难度较大，必须引起市政府和相关各方高度重视。

（一）工程施工进度迟缓问题

从视察的保护修复工程3大类6个项目（9个标段）掌握的情况看，项目总体进展态势较好，水务（1-2标段）、自然资源（3标段）、住建（4-5标段）负责标段从项目顺利程度、施工工程量、专业施工队伍和技术人员配备上有综合优势，年底项目任务完成希望较大。重点是林草（6-9标段）负责管理的植被修复和保护工程目前面临的问题较多，基本农田性质未能调整落实、征地拆迁迟缓、劳力组织不到位、苗木落实不及时、技术力量配备不足等问题还比较突出，一定程度上影响了工期，造成工程进度缓慢。

（二）苗木质量及后期管护问题

从外业施工现场目前掌握情况看，本地苗木占比较少、外地调入苗木较多（胡桃楸、水曲柳等），部分苗木没有“三证一签”，苗木产地来源不清，很难证明苗木来源和质量，是否适应属地环境？是否影响当年成活率？苗木质量值得日后验收考证；从以往工作实践上看，生态复绿与景观林建设项目不仅要考虑苗源问题，也应重视种源问题，非国家与地方规程允许的树种种源培育的苗木尽量不要使用，盲目的使用非适宜种源苗木可能会造成造林质量事故。

目前，栽植苗木已进入高生长与根系生长速生期，现地部分苗木生长态势不明显，如不及时加强扶正加固、培土保墒、病虫害防治、冻害预防等后期管理，极易造成成活率指标明显下降。三分种植七分养，要想保住新植树苗很好的成活，后期管理至关重要。

（三）规划设计方面问题

栽植方式上缺乏复层异龄结构设计，生态稳定性相对较差。树种选择上树种相对单一，经济林树种和药用植物树种配置较少。矿坑修复工程中存在“移旧树栽新树”及筑台栽植树种设计不合理现象（栽植浅根苗木），多年后可能出现树木倒伏问题。铁路公园建设中存在排水设计缺陷，后期可能出现雨后积水和树木烂根（或冻害）现象，影响公园景致和树木生长。

（四）项目办理程序履行不规范问题

一是项目招投标以市发改委批复的可研报告数据进行编制的招标文件，后期又对项目的建设规模及地点进行了两次较大调整，致使投标文件与实际工程量出入较大。二是保护修复工程占用的林地、土地手续没有得到有关部门正式批复，存在未批先占的问题。三是部分工程缺少施工图设计及批复，致使实体工程实施精细化程度不高。

（五）组织和技术管理方面问题

保护修复工程采用EPC招投标方式，即EPC总承包项目的总承包人对建设工程的"设计、采购、施工"整个过程负总责、对建设工程的质量及建设工程的所有专业分包人履约行为负总责，即第一责任人。保护修复工程推进落实中，总承包单位队伍管理无序、施工组织不力、运行不畅、人员和设备投入不足问题较为突出，与相关各方缺乏有效配合，管理上缺乏协调机制，导致不能在最佳栽植季节开展生态修复（植树造林）工作，严重影响了项目建设质量和进度，造成市委市政府及有关市直部门考核处于被动局面。

全部工程项目中，生态修复项目占比较大，从技术力量配备上看，总承包单位（包括劳务专业承包单位、苗木采购承包单位）和监理单位专业技术力量占比不均衡，持证上岗的工程质量方面管理和监理人员较多，具备森林工程技术或园林绿化资质的专业技术人员（监理）较少，致使生态修复作业现场监督中，对造林苗木质量和栽植质量问题监督缺乏经验，作业质量问题反映不明显，一定程度上影响了造林质量。

四、几点工作建议

（一）建立问题台账，制定推进时间表

按照市委常委会议、市政府常务会议及专题推进会议要求，落实相关检查整改建议。建议对保护修复工程施工作业中发现的基本农田性质未能调整落实、征地拆迁迟缓、劳力组织不到位、苗木落实不及时、技术力量配备不足等重点问题，及时建立问题台账，集中向市委、市政府汇报，集中力量解决制约工程项目实施的困难和障碍。对完成任务压力较大的生态修复项目，要倒排工期，抢夺进度，可考虑利用属地森工集团的正规军和专业队的整体和专业优势，集中组织力量重点推进，确保工作任务目标按期实现。

（二）保证苗木质量，强化后期管护

建议施工单位应对苗木质量进行重点检查，严格执行“三证一签”制度，严禁非适宜种源苗木、假活苗、化肥苗上山。对已栽植苗木要强化后期各项管理，确保当年植树成活率，稳定三年保存率，确保实现生态修复的预期目标。一是要尽快浇灌定植水，避免缺水苗木死亡。二要加强苗木支撑扶正、培土保墒，促进苗木生长发育和提高苗木成活率。三是加强病虫害预防，防止病虫害侵染，严防病虫害大发生。四是加强栽植苗木越冬管理，入秋后要控制浇水，提高枝条的木质化程度，防止冻害发生。

（三）尊重客观实际，及时调整设计

建议市山水项目指挥部组织相关各方专家对重点施工标段和生态修复标段进行一次检查，收集整理情况并召开专题座谈协调会，对反映出的工程项目设计缺陷问题及时进行修正。总承包单位要组织施工单位及时按修正后的设计方案进行施工，确保规划设计合理，施工现场操作符合相关施工建设技术规定。

（四）加强内业管理，完善项目文件

根据保护修复工程前期建设规模及地点进行两次较大调整，致使投标文件与实际工程量出入较大的情况，建议建设单位及时调整工程量清单及单价，完善相关招投标手续文件。对保护修复工程占用林地、部分工程缺少施工图设计与批复等问题，及时补充完善相关内业文件。工程项目各方要对内业资料组织一次“回头看”，加强保护修复工程内业资料的整理与归档，保证内业档案完整合规，为保护修复工程交工做好基础性工作。

（五）压实各方责任，加强监督监管

市山水项目指挥部要强化各方组织协调工作，统筹安排，及时部署落实市委市政府工作要求，及时掌握工程进度、工程质量和建设成果。总承包单位要做好日常组织管理和施工质量管理，依照施工项目总体管理规划，严格履行合同，保证施工进度、工程质量，切实把总承包责任落实到位。设计单位要加强与总承包及施工单位的沟通，掌握施工过程中不合理的设计元素，适时查缺补漏，弥补设计缺陷。市直相关责任单位和监理公司要结合具体管理标段的进展状况适时组织推进，对工程施工存在问题认真进行监督，严把进度关、质量关、安全关。要加大对分包方的监管力度，确保高质高效完成保护修复工程任务。   

以上报告，请审议